对十三届全国人大二次会议第9254号建议的答复
您提出的关于解决《招标投标法》执行过程中普遍性突出问题的建议收悉。经商工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部，现答复如下。
您在建议中提出，目前招投标活动已经有较严密的法律法规进行规制，但在实践中还存在着投标人串通投标、恶意低价中标、招标代理机构和专家缺乏管理、恶意投诉等普遍性突出问题，并就上述问题提出了相关解决建议。按照国务院关于改革完善招投标制度的部署要求，我委正在会同有关部门加快推进《招标投标法》修订工作，您反映的问题和建议对我们具有重要参考价值。下面结合修法工作向您汇报我们对有关问题的认识、已经开展的工作及下一步工作考虑。
一、关于投标人串通投标
投标人串通投标严重影响招投标活动的公平公正，《招标投标法》《招标投标法实施条例》均作出明确的禁止性规定。为遏制投标人串通投标问题，近年来，我委及国务院有关部门主要采取了以下举措：
一是实施信用监管。2015年6月，我委开通运行“信用中国”网站，面向社会大众提供“一站式”信用信息查询服务，公示包括工程建设项目招标投标在内的各类行政许可、行政处罚、“红黑名单”等信息，为各类市场主体在市场交易、投融资等活动中识别信用风险提供服务。2016年，我委牵头起草并以国务院名义印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国办发﹝2016﹞33号），明确指出要对出借和借用资质投标、围标串标等严重破坏市场公平竞争秩序的行为实施联合惩戒。2018年3月，我委会同多部门签署《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》，对公共资源交易领域存在严重失信行为的企业及有关负责人实施联合惩戒，促使形成“一处失信、处处受限”。目前，我委依托全国信用信息共享平台，联通44个部委、全国所有省区市和70余家市场机构，归集全部市场主体的行政许可、行政处罚、“红黑名单”等各类信用信息超过330亿条，为利用信用监管打击串通投标行为，实施联合惩戒提供坚实保障。交通运输部印发《公路工程建设项目招标投标管理办法》（以下简称《办法》），规定对投标人串通投标等违法行为，除依照有关法律法规进行处罚外，省级交通运输主管部门可以扣减其年度信用评价分数或者降低年度信用评价等级，同时要求交通运输主管部门依法公告对投标人不良行为的行政处理决定并记入其信用档案。水利部加快水利建设市场信用评价体系建设，制定信息公开、不良行为记录公告、信用评价等制度，健全联动奖惩机制，提高失信成本。
二是开展智慧监管。2013年我委等8部门联合发布《电子招标投标办法》，明确了包括交易平台、公共服务平台、行政监督平台在内的电子招标投标系统总体架构。2017年我委等6部门联合发布《“互联网”招标采购行动方案（2017—2019年）》，在总体思路中进一步明确要互连互通、资源共享、创新监管、提高效能，并将创新电子化行政监管作为一项重点任务。2019年5月，我委推动印发《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号，以下简称“41号文”）。41号文明确提出，依托公共资源交易平台电子系统及时在线下达指令，实现市场主体、中介机构和交易过程信息全面记录、实时交互，确保交易记录来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究；运用大数据、云计算等现代信息技术手段，对公共资源交易活动进行监测分析，及时发现并自动预警围标串标、弄虚作假等违法违规行为，增强监管的针对性和精准性。住房城乡建设部在部分省市开展招标投标电子化试点工作，目前相关省市均出台相关配套文件，建成或正在加快建设招标投标监管平台，实现招标投标交易平台和监管平台对接，加快推动交易、监管数据互联共享，利用招标投标全流程电子化等科学技术手段打击投标人串通投标的试点工作取得积极成效。水利部建成全国水利建设市场监管服务平台，整合企业资质、人员资格、信用评价等功能，搭建起权威的办理、查验、监督、评价平台。交通运输部充分运用信息化手段强化审核，《办法》规定评标委员会应当通过交通运输主管部门建立的公路建设市场信用信息管理系统，核实投标人的资质、业绩、主要人员资历和目前在岗情况、信用等级、关联关系等信息。
三是优化制度设计。住房城乡建设部在总结各地试点经验基础上，组织起草了《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的意见》（以下简称《意见》），进一步加强对相关招投标市场行为监管，夯实招标人主体责任，加大违法违规行为打击力度。交通运输部《办法》通过招投标程序设置，削弱招投标当事人形成利益集团的可能性，明确公路工程建设项目原则上采用资格后审方式进行招标，采用资格预审方式进行招标的，原则上采用合格制而不是有限数量制进行资格审查，以促进招投标充分竞争；明确要求评标委员会对在评标过程中发现的串通投标情形进行评审和认定，切实发挥评标专家在打击围标串标活动中的作用。
下一步，我们拟结合正在进行的《招标投标法》修订工作，进一步强化对串通投标行为的法律规制，完善有关法律责任规定，根据经济社会发展实际情况提高罚款上限，加大对违法违规行为的惩处力度。会同有关部门指导督促各地加强招投标行政监管，加快建立健全信用监管、智慧监管的制度机制，推进招投标市场主体信息互联共享，加强对大数据分析等创新手段的探索运用，切实遏制串通投标违法行为。
关于您提出的为扩大投标竞争性允许招标人在公开招标同时主动邀请多家实力强的国有单位参加投标的建议，《招标投标法实施条例》对邀请招标的适用情形有明确规定，如果单纯为扩大投标竞争性而允许招标人在公开招标同时邀请少数潜在投标人投标，容易引发其他投标人对招标公正性的质疑，仅邀请实力强的国有单位参加投标也有违法排斥限制民营企业、外资企业投标之嫌，对此需要作进一步深入研究。
二、关于恶意低价中标
《招标投标法》第四十一条规定的“经评审的最低投标价法”，是一种重要评标方法，也是国际上确定中标人的通行做法之一。现行招标投标有关法律法规对其适用范围和条件有明确规定。第一，这一评标方法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；第二，投标人必须满足招标文件的实质性要求；第三，投标价格不得低于成本。因此，“经评审的最低投标价法”不等于唯价格论，更不等于接受和纵容低于成本中标。但在实践中，这一评标方法经常被滥用和错误使用，导致出现一系列问题，主要原因：一是招标人没有严格执行评标办法的有关规定；二是投标人通过低价中标的收益远大于风险；三是招标人责任没有得到有效落实；四是行政监督管理不到位。
针对恶意低价中标问题，我们在此次《招标投标法》修订过程中高度关注，开展了深入调研。初步考虑，拟主要从以下方面加以解决。一是引导招标人正确合理使用现行评标方法。一方面，严格限定“经评审的最低投标价法”适用范围，明确该评标方法应当适用于具有通用的技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目，且中标人必须符合招标文件规定的实质性条件。另一方面，引导招标人正确合理使用“综合评估法”，要求招标人根据项目实际需要合理设定“综合评估法”中技术部分和商务部分的分值权重，鼓励招标人采购技术创新、质量过硬的产品。二是对实践中新的评标方法作深入研究。针对实践中一些地方采取的合理低价法、平均价法等新的评标方法，认真听取市场主体等各方面意见，对经论证确实科学合理的评标方法或其中的积极因素，考虑在修法过程中予以吸纳，充实完善现行评标方法相关规定。三是对恶意低价投标进行规制。拟引入国际通行的处理异常低价投标的方法，规定在投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价、有可能影响合同履行时，评标委员会应当要求投标人作出书面说明并提供相关证明材料；同时，招标人可以要求异常低价投标人追加履约担保或者质量担保、延长缺陷责任期，以充分保障招标人权益。四是充分发挥招投标制度的政策功能。拟明确规定招标人可以在招标文件中合理设置支持科技创新、节能环保等方面的要求和条件。五是加强合同履行情况监管。拟明确要求依法必须招标项目的招标人动态公开合同履行情况，同时招投标行政监督部门也要加强对合同履行情况的监管，探索建立合同履行情况评价制度，评价结果纳入有关主体社会信用记录。
三、关于对评标专家和招标代理机构缺乏有效监管
加强对评标专家和招标代理机构的监管对确保招投标活动公开公平公正非常重要。41号文明确提出，要完善评标、评审专家管理办法，健全专家征集、培训、考核和清退机制，加快推进电子评标评审；完善中介机构管理制度，规范代理行为，促进行业自律。住房城乡建设部正在研究制定的《意见》提出，要加强评标专家监管，结合实际健全完善评标专家动态监管和抽取监督的管理制度，严格履行对评标专家的监管职责；建立评标专家考核和退出机制，对不能胜任或不良行为的评标专家，应取消其评标专家资格；对于有违法违规行为、履职不严不实的评标专家，应当依法从严查处、清除。《意见》还提出，要强化招标代理机构市场行为监管，实行招标代理机构信息主动报送和年度业绩公示制度，完善全过程咨询机构从事招标投标活动的监管；加强招标代理机构从业人员的考核、评价，严格依法查处从业人员违法违规行为，信用评价信息向社会公开，实行招标代理机构“黑名单”制度，构建守信激励、失信惩戒机制。交通运输部积极探索利用信用手段加强监管，《办法》规定，对招标代理机构和评标专家违法违规行为的行政处理决定，将作为招标投标不良行为记入相应当事人的信用档案，部分省级交通运输主管部门也在探索建立招标代理机构信用评价体系；同时《办法》和《公路工程建设项目评标工作细则》已建立评标专家评价考核机制，对评标专家实行动态监管。工业和信息化部正在研究制定的《关于促进工业机电设备招标投标高质量发展的若干意见》也提出，要健全评标专家制度，提升招标代理行业发展水平。
下一步，我们考虑在修订《招标投标法》中进一步加强对评标专家和招标代理机构的监管。在规范评价专家行为方面，拟规定评标专家应当客观、公正、勤勉地履行职责，对所提出的评审意见承担相应法律责任；赋予招标人复核评标报告并提请评标委员会复查和改正的权利，促进提高评标质量；评标专家不按规定履行评标职责的问题将记入信用记录。在规范招标代理机构行为方面，建立招标代理机构和招标代理从业人员信息登记共享制度，加强对招标代理行为的事中事后监管，并指导行业协会加快信用体系建设；加大对招标代理机构违法行为的行政处罚力度，大幅提升罚款上限，并对有关责任人员进行一定期限的从业限制，直至清除出招标代理市场。
四、关于恶意投诉
《招标投标法实施条例》第六十一条、第七十七条对于恶意投诉问题有明确规定。在此基础上，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通运输部、信息产业部、水利部、民航总局令第11号）第八条规定，投诉人不得以投诉为名排挤竞争对手，不得进行虚假、恶意投诉，阻碍招标投标活动的正常进行；第二十六条规定，投诉人故意捏造事实、伪造证明材料的，属于虚假恶意投诉，由行政监督部门驳回投诉，并给予警告；情节严重的，可以并处一万元以下罚款。针对实践中恶意投诉泛滥的问题，国务院各部门已经或正在制定相关规定努力予以解决。住房城乡建设部正在研究起草的《意见》提出，要进一步规范投诉行为，投诉书应包括投诉人和被投诉人的名称地址及有效联系方式、投诉的基本事实、相关请求和主张、有效线索和相关证据材料、已提出异议的证明文件。属于恶意投诉的，应追究其相应责任。交通运输部《办法》明确规定，投标人恶意投诉的，交通运输部门应当予以驳回，并按照有关规定追究投诉人责任，除依照有关法律、法规进行处罚外，还可以扣减其年度信用评价分数或者降低年度信用评价等级，依法公告对投标人恶意投诉行为的行政处理决定，并将其作为招标投标不良行为记入相应当事人的信用档案；为防止评标委员会随意否决投标，规定评标信息要公示，进一步规范评标专家的评标行为。此外，2018年版公路工程施工、监理、勘察设计招标标准文件还明确界定了细微偏差，评标委员会不得因细微偏差否决投标人的投标。
下一步，我们将会同国务院有关部门，督促各地区、各部门在处理招投标投诉过程中严格执行相关规定，严肃处理恶意投诉行为，维护正常的招投标市场秩序。同时，研究优化投诉处理程序，完善防止恶意投诉的制度设计，探索建立相应的信用惩戒机制，有效解决恶意投诉问题。
感谢您对发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2019年9月5日
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